Kabarindo24jam.com | Jakarta – Belakangan ini muncul kembali polemik mengenai siapa yang sesungguhnya berwenang melakukan pemeriksaan atau audit untuk menentukan adanya kerugian keuangan negara dalam perkara tindak pidana korupsi, khususnya apakah hasil audit Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) dapat dipergunakan oleh Jaksa Penuntut Umum sebagai bukti adanya kerugian negara.
Menurut pendapat hukum saya, persoalan tersebut harus terlebih dahulu dikembalikan kepada Konstitusi dan undang-undang, bukan semata-mata kepada praktik yang selama ini berlangsung.
1. BPK DAN BPKP MEMILIKI KEDUDUKAN HUKUM YANG BERBEDA
Pasal 23E ayat (1) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyatakan:
“Untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab tentang keuangan negara diadakan satu Badan Pemeriksa Keuangan yang bebas dan mandiri.”
Konstitusi dengan demikian secara tegas membentuk satu Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) sebagai lembaga yang memperoleh mandat konstitusional untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara.
Mandat tersebut kemudian dijabarkan dalam Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan. Pasal 10 ayat (1) UU BPK memberikan kewenangan kepada BPK untuk menilai dan/atau menetapkan jumlah kerugian negara yang diakibatkan oleh perbuatan melawan hukum.
Kedudukan BPK harus dibedakan secara fundamental dengan BPKP. BPK adalah lembaga negara yang memperoleh mandat langsung dari UUD 1945. Sementara itu, BPKP merupakan lembaga pemerintah dalam lingkungan kekuasaan eksekutif yang tugas dan fungsinya diatur melalui Peraturan Presiden, termasuk Peraturan Presiden Nomor 192 Tahun 2014 tentang BPKP sebagaimana telah diubah.
Karena itu, sumber dan kualitas kewenangan keduanya tidak sama.
2. PERSOALANNYA BUKAN SEKADAR SIAPA YANG MAMPU MENGHITUNG
Saya tidak mempersoalkan kompetensi profesional auditor BPKP. Saya juga tidak mengatakan bahwa BPKP tidak boleh melakukan pemeriksaan dalam rangka menjalankan fungsi pengawasan internal pemerintah.
Yang saya persoalkan adalah: apakah hasil audit lembaga pengawasan internal pemerintah tersebut dapat berubah fungsi menjadi bukti untuk membuktikan unsur “merugikan keuangan negara” dalam perkara pidana korupsi, yang kemudian digunakan Jaksa Penuntut Umum untuk mendakwa seseorang?
Menurut pendapat saya: TIDAK.
Ketika hasil suatu audit hendak dipergunakan untuk membuktikan unsur tindak pidana dan menjadi dasar negara menuntut seseorang, persoalannya tidak lagi semata-mata berada dalam wilayah administrasi pemerintahan. Kita telah memasuki wilayah hukum pidana, sehingga asas legalitas, kepastian hukum, due process of law, serta kejelasan sumber kewenangan harus diberlakukan secara ketat.
3. PENJELASAN PASAL 603 KUHP MEMPERJELAS PERSOALAN
Penjelasan Pasal 603 KUHP menyatakan bahwa pengertian “merugikan keuangan negara” didasarkan pada “hasil pemeriksaan lembaga negara audit keuangan”.
Pembentuk undang-undang tidak menggunakan istilah “hasil audit instansi pemerintah”, tidak menyebut “hasil audit APIP”, dan tidak pula menggunakan istilah umum “hasil audit lembaga yang berwenang”. Yang digunakan justru istilah khusus:
“LEMBAGA NEGARA AUDIT KEUANGAN”
Pertanyaannya sederhana: siapakah lembaga negara audit keuangan menurut Konstitusi? Pasal 23E UUD 1945 menunjuk Badan Pemeriksa Keuangan.
Bahkan dalam pertimbangan Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor
28/PUU-XXIV/2026, Mahkamah menghubungkan frasa dalam Penjelasan Pasal 603 KUHP tersebut dengan BPK, merujuk kepada Pasal 23E ayat (1) UUD 1945 dan Pasal 10 ayat (1) UU BPK.
Dengan demikian timbul pertanyaan hukum yang sangat mendasar: apabila hasil audit BPKP, Inspektorat, atau bahkan akuntan publik diberi fungsi yang sama untuk membuktikan unsur kerugian negara dalam perkara pidana, lalu untuk apa pembentuk undang-undang menggunakan frasa khusus “lembaga negara audit keuangan” dalam Penjelasan Pasal 603 KUHP?
Jangan sampai suatu norma undang-undang kehilangan makna karena praktik penegakan hukum justru memperluasnya.
4. SAYA TIDAK SEPENDAPAT DENGAN KONSTRUKSI HUKUM YANG SELAMA INI DIGUNAKAN
Saya mengetahui adanya Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 31/PUU-X/2012 yang memberikan ruang bagi aparat penegak hukum untuk berkoordinasi dengan BPKP, BPK, instansi lain, maupun menggunakan ahli dalam pembuktian kerugian negara.
Saya juga memahami Rumusan Kamar Mahkamah Agung Tahun 2024 yang dituangkan dalam SEMA Nomor 2 Tahun 2024, yang pada pokoknya membuka ruang bagi hasil pemeriksaan atau audit BPKP, Inspektorat, SKPD, maupun akuntan publik tersertifikasi untuk dijadikan dasar dalam menentukan ada atau tidaknya kerugian keuangan negara, sedangkan hakim tetap menilai berdasarkan fakta persidangan.
Dengan segala hormat, saya tidak sependapat dengan konstruksi hukum tersebut.
Menurut saya, konstruksi tersebut mencampuradukkan antara kewenangan melakukan pengawasan dan penghitungan secara administratif dengan kewenangan menghasilkan pemeriksaan yang dipergunakan untuk membuktikan unsur konstitutif suatu tindak pidana. Keduanya bukan hal yang sama.
Putusan MK Nomor 31/PUU-X/2012 juga lahir jauh sebelum berlakunya KUHP Nasional yang sekarang secara khusus menggunakan terminologi “hasil pemeriksaan lembaga negara audit keuangan”. Oleh karena itu, menurut saya konstruksi hukum tahun 2012 tersebut tidak dapat begitu saja dipindahkan ke rezim hukum Pasal 603 KUHP tanpa memperhatikan perubahan norma.
5. SEMA TIDAK BOLEH MEMPERLUAS MAKNA UNDANG-UNDANG
Terhadap SEMA Nomor 2 Tahun 2024, pertanyaan hukumnya juga sederhana: dapatkah suatu SEMA atau Rumusan Kamar memperluas pengertian “lembaga negara audit keuangan” yang telah ditentukan dalam suatu undang-undang?
Menurut pendapat saya: tidak dapat.
Apalagi apabila perluasan tersebut kemudian mempunyai konsekuensi langsung terhadap pembuktian unsur tindak pidana. Kalau undang-undang mengatakan “lembaga negara audit keuangan”, terminologi itu harus ditafsirkan berdasarkan UUD 1945 dan sistem peraturan perundang-undangan, bukan diperluas melalui praktik atau pedoman internal peradilan.
6. BUKAN MASALAH ANGKA AUDIT ITU FINAL ATAU TIDAK
Ada pendapat yang mengatakan: “Tidak masalah BPKP yang menghitung, karena pada akhirnya angka kerugian negara tetap akan diuji di depan persidangan dan hakimlah yang menentukan.”
Menurut saya, argumentasi tersebut belum menjawab persoalan pokok.
Saya sepakat bahwa hakim tidak terikat secara mutlak kepada suatu angka audit dan seluruh bukti harus diuji di persidangan. Tetapi sebelum sampai kepada pertanyaan apakah hasil audit itu benar atau salah, terlebih dahulu harus dijawab apakah lembaga yang membuat audit tersebut mempunyai kewenangan hukum untuk menghasilkan pemeriksaan yang digunakan sebagai bukti unsur kerugian negara dalam perkara pidana.
Itulah persoalan kompetensi atau kewenangan. Sebuah hasil pekerjaan mungkin secara teknis benar, tetapi kebenaran teknis tidak dengan sendirinya melahirkan
kewenangan hukum.
7. PENDAPAT HUKUM SAYA
• Pertama, BPKP merupakan aparat pengawasan internal pemerintah. BPKP dapat melakukan audit investigatif dalam rangka menjalankan fungsi pengawasan pemerintahan sesuai kewenangan administratif yang diberikan kepadanya.
• Kedua, Kewenangan administratif tersebut, menurut saya, tidak dapat diperluas menjadi kewenangan untuk menghasilkan audit yang digunakan Jaksa Penuntut Umum sebagai bukti adanya unsur kerugian keuangan negara dalam perkara tindak pidana korupsi.
• Ketiga, Untuk kepentingan pembuktian unsur “merugikan keuangan negara” sebagaimana dimaksud dalam Pasal 603 KUHP, hasil pemeriksaan yang dimaksud oleh undang-undang adalah hasil pemeriksaan lembaga negara audit keuangan, yaitu BPK.
• Keempat, Oleh karena itu, menurut pendapat saya, hasil audit BPKP tidak seharusnya dijadikan oleh Jaksa Penuntut Umum sebagai alat bukti untuk membuktikan adanya kerugian keuangan negara dalam mendakwa seseorang melakukan tindak pidana korupsi.
• Kelima, Setelah hasil pemeriksaan BPK diajukan ke persidangan, hasil tersebut tentu tidak serta-merta mengikat hakim secara mutlak. Terdakwa dan penasihat hukumnya berhak membantahnya, Jaksa wajib membuktikannya, dan hakim wajib menguji seluruh bukti untuk menemukan kebenaran materiil.
Dengan demikian terdapat dua persoalan yang harus dibedakan:
“SIAPA YANG BERWENANG MENGHASILKAN PEMERIKSAAN KERUGIAN NEGARA?” dan “SIAPA YANG PADA AKHIRNYA MENILAI TERBUKTI ATAU
TIDAKNYA KERUGIAN TERSEBUT?”
Yang pertama, menurut saya, adalah BPK sebagai lembaga negara audit keuangan.
Yang kedua adalah hakim melalui proses pembuktian di persidangan. Kedua
kewenangan tersebut jangan dicampuradukkan.
8. PENUTUP
Pemberantasan korupsi harus kita dukung dengan sungguh-sungguh. Namun semangat memberantas korupsi tidak boleh membuat kita mengabaikan prinsip negara hukum.
Semakin berat ancaman pidananya, semakin ketat pula kita harus menjaga asas legalitas, kepastian hukum, kewenangan lembaga, dan due process of law.
Sebab seseorang tidak boleh kehilangan kemerdekaannya berdasarkan suatu proses yang kewenangan lembaga pembentuk buktinya sendiri masih diperdebatkan.
Dalam negara hukum, kewenangan tidak lahir karena sesuatu telah lama dipraktikkan. Kewenangan harus lahir dari Konstitusi dan undang-undang.
Apabila Konstitusi telah menunjuk satu lembaga negara yang bebas dan mandiri untuk memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara, serta KUHP secara khusus menunjuk “lembaga negara audit keuangan”, maka menurut pendapat saya kita harus konsisten terhadap pilihan konstitusional tersebut.
Jakarta, 17 Agustus 2026
Prof. Dr. Henry Yosodiningrat, S.H., M.H.
